«Это было единоличное решение Хрущева»

Как оценивать с правовой точки зрения решение Никиты Хрущева по Крыму? Об этом в интервью «Историку» рассказал доктор юридических наук, профессор МГИМО (У) МИД России Юрий Лейбо

Впервые идея о том, что Крым должен перейти к Украине, возникла еще в конце революционного 1917 года. Так называемая Украинская народная республика, едва возникнув, тут же заявила о своих претензиях на полуостров. Это было время распада Российской империи, фактической всеобщей дезинтеграции и перекройки границ. Бывшая империя буквально трещала по швам. Центральная власть не контролировала ситуацию на окраинах. Этим и решили воспользоваться украинские «самостийщики». Впрочем, их власть продлилась недолго. На Украине неоднократно менялись правительства и правители, боровшиеся друг с другом. Им было не до Крыма. Когда же утвердилась власть большевиков, его принадлежность уже никем не оспаривалась: Крым остался в составе России, точнее – РСФСР.

Фото: Наталья Львова

«Сами украинцы были удивлены»

– В 1954 году были ли какие-то просьбы о передаче Крымской области Украине со стороны украинских партийных или советских органов? Иными словами, Украина просила Хрущева передать ей Крым?

– Нет. Я думаю, что сами украинцы были удивлены таким щедрым подарком со стороны руководства Союза. Но это было единоличное решение Хрущева…

– Был ли прописан в советском законодательстве того времени порядок перехода территорий от одной союзной республики к другой и если он существовал, то как функционировал, имели ли место прецеденты таких решений?

– Насколько я знаю, прецедентов не было. Что же касается конституционно-правовых норм, регулирующих подобного рода передачи, то этот вопрос должен был решать Верховный Совет, в данном случае Верховный Совет РСФСР. Именно этот орган должен был принять постановление об уступке территории другой союзной республике, применительно к этой ситуации – Украинской ССР. Однако в 1954 году такого постановления Верховного Совета РСФСР не последовало. Передача Крыма была оформлена решением Президиума Верховного Совета РСФСР. Тогда как Президиум был неправомочен принимать такие решения.

– В чем причина того, что советские органы власти пошли на такое упрощение процедуры?

– Думаю, главная причина в том, что в СССР правовой процедуре вообще уделялось очень мало внимания. Принимались конституции, которые не исполнялись, превращаясь, по существу, в фикцию. Та же сталинская Конституция 1936 года провозглашала целый ряд прав и свобод, а на деле, как вы знаете, практиковались внесудебные расправы.

Но это, так сказать, рамочная причина. Если же говорить о конкретной ситуации, то причина, по которой Крым передавали Украине по ускоренной процедуре, на мой взгляд, состояла в том, что Хрущев после смерти Сталина, став первым секретарем ЦК КПСС, располагал в Президиуме ЦК весьма слабой поддержкой. Большинство в Президиуме являлись представителями старой сталинской гвардии. И поэтому Хрущев всячески стремился обеспечить себе поддержку на уровне всего ЦК. Между тем в ЦК большая доля делегатов представляла Украину, и Хрущев, понимая это, решил потрафить «украинским товарищам».

Набережная Севастополя – свидетельница бурных исторических событий трех веков

Статус Севастополя

– Помимо судьбы самого Крыма, переданного Хрущевым Украине, особая тема – это судьба Севастополя. Принимались ли отдельные решения по Севастополю в 1954 году?

– Нет. Никаких решений по Севастополю не принималось. Удивительным образом про него совершенно забыли, хотя на основании указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года он был объявлен городом республиканского подчинения.

– Имелась в виду РСФСР?

– Да, конечно. А акт 1954 года обошел этот вопрос стороной. Вообще ничего об этом не говорилось.

– То есть акт 1954 года фактически не менял статус Севастополя?

– Не менял, в том-то и дело.

– Получается, что Севастополь как бы перешел в ведение Украины по умолчанию?

– По умолчанию, совершенно верно. К моменту издания документа по Крыму 1954 года на полуострове существовали две административно-территориальные единицы с равным правовым статусом: Крымская область и город Севастополь. Официального акта, меняющего статус Севастополя, издано не было, и на него путем экстраполяции просто распространилось то законодательство, которое было принято по Крыму. Это, естественно, противоречит фундаментальным основам права. При этом вплоть до 1968 года функционирование всех служб города оплачивалось из российского бюджета. Об этом мало кто знает.

– Даже так?

– Конечно. Только в 1968 году был опубликован указ Президиума Верховного Совета УССР об объявлении Севастополя городом республиканского подчинения в составе Украины, и тогда уже Севастополь стал финансироваться из украинского бюджета. Однако я обращаю ваше внимание на то, что Севастополь был главной базой Черноморского флота и вся военно-морская инфраструктура там по-прежнему содержалась и развивалась за счет военного бюджета Союза ССР.

Позже на Украине, где понимали, что ее права на Севастополь весьма хлипкие, формально был принят указ Президиума Верховного Совета УССР о выделении Крымской автономной республики, но эта автономия носила сугубо декларативный характер. Украина отказывалась принять конституцию автономии и посылала туда из Киева чиновников, которые управляли Крымом. Автономия, по существу, никаких прав не имела, и украинские власти систематически препятствовали проведению референдума, которого требовало население полуострова. Так что результаты референдума 2014 года не на пустом месте образовались: эта проблема зрела на протяжении всех лет украинской власти в Крыму.

Правовой нигилизм

– Как с юридической точки зрения стоит оценивать решение, принятое в 1954 году по отношению к Крыму?

– Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года с конституционно-правовой точки зрения является незаконным. Согласно Конституции РСФСР 1937 года, Президиум Верховного Совета не был уполномочен решать вопросы об уступке территорий республики. И на это обратили внимание в Верховном Совете России уже после распада СССР.

Верховный Совет РФ неоднократно пытался провести переговоры по поводу Крыма и даже более широко – о границах Украины и Российской Федерации, но украинская сторона, ссылаясь на договор между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года, категорически отказывалась от любых контактов по этому вопросу. В частности, настойчиво упоминалось о статье 6 этого договора, в которой говорилось, что стороны признают и уважают территориальную целостность друг друга «в ныне существующих в рамках СССР границах». Однако нужно иметь в виду, что этот договор был заключен, когда еще существовал Советский Союз – более чем за год до его распада. По сути дела, речь в нем шла об административных границах, а не о государственных. Подчеркну еще раз: в договоре было сказано, что стороны признают территориальную целостность республик «в ныне существующих в рамках СССР границах». Но после распада Союза ССР возникла совершенно новая ситуация…

В итоге 21 мая 1992 года Верховный Совет РФ утвердил специальное постановление, в подготовке которого я принимал активное участие. В документе было четко зафиксировано, что решение о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР от 5 февраля 1954 года как принятое с нарушением Конституции РСФСР и законодательной процедуры является не имеющим юридической силы с момента его издания.

Мистер «Yes» российской внешней политики – министр иностранных дел России в 1990–1996 годах Андрей Козырев (Фото: Валентин Соболев/ТАСС)

– Насколько я помню, уже при ратификации в российском парламенте договора между Украиной и РСФСР от 19 ноября 1990 года, о котором вы упомянули, были поставлены вопросы о статусе Крыма. И эти вопросы депутаты адресовали тогда министру иностранных дел России Андрею Козыреву, который активно продвигал ратификацию.

– Да, вы правы. Козырев, представляя договор в Верховном Совете РСФСР, с трибуны дал понять, что, хотя мы признаем и уважаем границы, существующие между двумя республиками, в случае изменения политико-правовой ситуации в договор могут быть внесены необходимые коррективы. Ситуация изменилась с распадом СССР…

– …но коррективов в договор никто не вносил.

– Да, Борис Ельцин, который подписывал договор с российской стороны, этот вопрос больше не поднимал.

– Его поднимал только Верховный Совет.

– Совершенно верно.

– Почему?

– Ельцину не хотелось портить отношения с Украиной. К тому же он явно не хотел будировать этот вопрос, поскольку понимал, что такие шаги приведут к осложнениям в отношениях с западными странами.

Восстановление справедливости

– Зачем вообще нужно было заключать этот договор в 1990 году между двумя республиками в составе СССР? Чем это было продиктовано? Кто выступил инициатором?

– Инициатором была украинская сторона. В то время Украина настойчиво добивалась подтверждения своих границ, осознавая, что в случае распада Советского Союза неизбежно встанет вопрос о границах. Именно поэтому Киев старался подтвердить существующий порядок вещей.

– Понятен интерес украинской элиты, которая явно вела дело к обособлению. А в чем был интерес российского руководства, когда оно подписывало такой договор с Украиной, не исключая, видимо, что это создаст проблемы в будущем?

– Дело в том, что тогда Ельцин, только что возглавивший Верховный Совет РСФСР, то есть ставший лидером самой крупной союзной республики, искал поддержки со стороны руководителей других республик в борьбе против Михаила Горбачева. Заключив этот договор, он получил такую поддержку.

Президенты России и Украины Борис Ельцин и Леонид Кравчук часто руководствовались разными мотивами, но в вопросе о судьбе СССР их интересы совпали (Фото: РИА Новости)

– Но это означает, что не совсем правы те, кто говорит, что Ельцин забыл про Крым в декабре 1991 года в Беловежской Пуще. Получается, что ради сиюминутных политических результатов он пожертвовал Крымом существенно раньше – в ноябре 1990-го, подписывая договор с Украиной…

– Да, согласен с вами. Но я хочу еще раз повторить, что, во-первых, этот договор был заключен в рамках существовавшего тогда союзного государства, а, во-вторых, статья 6 договора предполагала, что в случае изменения политико-правовой ситуации возможны переговоры. То есть договор мог быть обновлен, и Верховный Совет России неоднократно обращался к Украине с требованием проведения консультаций по этому вопросу. Украина же категорически отказывалась его обсуждать.

Кроме того, еще в январе 1991 года на полуострове состоялся референдум о государственном и правовом статусе Крыма, и абсолютное большинство принимавших в нем участие высказались за воссоздание Крымской автономной республики в составе Союза ССР, а не Украины. Украина результаты этого волеизъявления проигнорировала. По существу, украинское руководство исказило эти результаты, заявив о том, что якобы референдум был о создании автономии в рамках Украины.

– Можно ли говорить, что в 1954 году был допущен не только акт политического волюнтаризма, но и то, что называется проявлением юридического нигилизма? Да и в начале 1990-х российские власти поступили с Крымом далеко не лучшим образом?

– В 1954-м имело место пренебрежение в общем-то фундаментальными основами конституционного права, которые действовали на тот момент в Советском Союзе и РСФСР. А в начале 1990-х Крым, по сути, стал разменной монетой в стремлении Ельцина выйти из-под контроля союзного центра.

Впрочем, не только Крым. В известном смысле разменной монетой стал весь Союз, похороненный в Беловежской Пуще волевым решением тогдашних лидеров России, Украины и Белоруссии. В этом плане у меня нет никаких сомнений в том, что принятые в марте 2014 года решения являются восстановлением не только исторической, но и юридической справедливости.

1953

7 сентября

Избрание Никиты Хрущева первым секретарем ЦК КПСС.

Октябрь

Поездка Хрущева по Крыму, незапланированный его визит в Киев.

1954

Январь

Мероприятия в Киеве по случаю 300-летия воссоединения Украины с Россией (Переяславской рады).

25 января

Заседание Президиума ЦК КПСС, на котором был утвержден проект указа Президиума Верховного Совета СССР о передаче Крымской области в состав УССР.

5 февраля

Заседание Президиума Верховного Совета РСФСР, на котором рассматривался вопрос о передаче Крыма Украине.

13 февраля

Заседание Президиума Верховного Совета УССР, на котором рассматривался вопрос о передаче Крыма Украине.

19 февраля

Заседание Президиума Верховного Совета СССР, на котором был принят указ о передаче Крымской области в состав УССР.

26 апреля

Издание закона «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР».

1968

25 апреля

Совет министров РСФСР отменил свое постановление от 29 октября 1948 года, задним числом включив Севастополь в состав Крымской области.

1992

21 мая

Верховный Совет РФ утвердил постановление «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году».