Выборы президента

18 марта 2018 года состоятся седьмые в истории нашей страны выборы президента России. Как возникла идея введения этого поста и как изменились полномочия президента за почти три десятилетия существования этой должности? Об этом «Историку» рассказал проректор МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор Сергей ШАХРАЙ

Сергей Шахрай – один из авторов самого первого закона «О президенте РСФСР» и одновременно соавтор (с Сергеем Алексеевым) действующей Конституции Российской Федерации. С кем, как не с ним, обсуждать историю создания поста президента в России? Бывший председатель Комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР, бывший российский вице-премьер и бывший советник Бориса Ельцина по юридическим вопросам, Шахрай знает о предмете нашего разговора не понаслышке.

«Модель Сперанского»

– Как возникла идея создать в РСФСР пост президента?

– Лучше спросить: почему так поздно ввели пост президента в РСФСР?

Сама идея давно витала в воздухе. После того, как Михаил Горбачев был избран на съезде народных депутатов президентом СССР, во многих союзных республиках появились свои президенты – раньше, чем в России. В Узбекистане первый президент был избран уже через неделю после Горбачева – 24 марта 1990 года, в Казахстане – 24 апреля. Осенью того же года президенты появились в Молдавии (сентябрь), Киргизии (октябрь), Таджикистане (ноябрь).

Что касается РСФСР, то у нас институт президентства был введен только весной 1991-го – по итогам референдума, состоявшегося 17 марта. Это был всесоюзный референдум по вопросу о судьбе СССР, однако российские власти решили параллельно с ним провести референдум об учреждении в республике поста президента. Эту идею поддержало более 53 млн граждан РСФСР, то есть почти три четверти (71,3%) проголосовавших, притом что против высказалось около 21 млн граждан, или 28,62%.

По итогам всероссийского референдума мне было поручено подготовить закон «О президенте РСФСР» и одновременно с этим законом – поправки в действовавшую тогда Конституцию РСФСР 1978 года.

– Это была сложная работа?

– Сложность состояла, пожалуй, лишь в том, какую из существующих моделей президентской власти выбрать. Их на деле немного. Есть модель американская: президент – глава исполнительной власти. Другая модель – немецкая: президент – фигура важная, но во многом номинальная, обладающая прежде всего представительскими функциями.

– Некий символ единства Федеративной Республики.

– Совершенно верно. И третья модель – французская, комбинированная: президент имеет большие полномочия, но при этом есть сильный кабинет министров, работающий с сильным двухпалатным парламентом. Чем была привлекательна французская модель, так это семилетним сроком исполнения обязанностей президента. Это потом там отказались от семилетнего срока и перешли к пятилетнему…

Но у нас в 1991-м весьма реальным был вариант, который отстаивали коммунисты. Речь шла о сохранении советской власти, то есть власти Советов народных депутатов – коллегиальных органов. В этой конструкции места президенту не было.

– Какой вариант в итоге был выбран?

– Первоначально я предложил модель, которую еще в 1809 году в общих чертах сформулировал Михаил Михайлович Сперанский. Он среди наших выдающихся государственных деятелей ближе всех подошел к пониманию сути государственной власти в России. Напомню, что в свое время Сперанский решал весьма нетривиальную задачу – как соединить монархию, парламент и ответственное перед парламентом правительство в федеративном по структуре государстве. В прописанной им конструкции император выступал как арбитр, находящийся вне ветвей власти.

Однако весной 1991-го в России на два года победила точка зрения, при которой президент становился главой исполнительной власти.

Геннадий Бурбулис (справа) сам метил на пост вице-президента, однако политические резоны заставили Бориса Ельцина (в центре) отдать предпочтение Александру Руцкому (слева) (Фото: РИА Новости)

– А что было дальше?

– Когда мы писали текст законопроекта, то не были уверены, наберет ли он квалифицированное большинство в Верховном Совете, а потом – на съезде народных депутатов. Потому что, несмотря на результаты референдума, никто ничего гарантировать не мог. Тем не менее проект был написан. Он получился очень лаконичным – девять статей. И вот буквально накануне голосования в Верховном Совете РСФСР позвонил Борис Ельцин.

Казус вице-президента

– Зачем?

– Это отдельная история. Ельцин находился во Франции с первым официальным визитом как председатель Верховного Совета новой России.

Звонит и говорит:

– Запиши в закон «О президенте» пост вице-президента!

Я ему объясняю:

– Борис Николаевич, пост вице-президента для России опасен.

– Почему опасен?

– Потому что создает двоевластие.

– Какое там двоевластие! – говорит. – Сделайте так, чтобы полномочия обоих были четко прописаны.

– Дело не в словах, – отвечаю. – Дело в том, что, если один институт президентства могут осуществлять два человека, жди беды.

Помню почти дословно этот разговор.

– Вы, – говорит, – все равно запишите.

– Я против.

– Ну, тогда я даю вам указание. Такое мое решение.

Ельцин трубку положил, а я решил посмотреть, кто с ним в составе делегации поехал в Париж. Вижу в списке: Бурбулис Геннадий Эдуардович [ближайший советник Бориса Ельцина, в 1991–1992 годах занимал специально созданный для него пост государственного секретаря РСФСР. – «Историк»]. Ну, думаю, понятно, под кого мы собираемся вводить пост вице-президента!

– Под Бурбулиса?

– Да, и они оба это не отрицали. Когда они вернулись, я объяснял и Ельцину, и Бурбулису: что бы вы сейчас ни планировали, на выборах придется выставлять в паре с кандидатом в президенты РСФСР кандидатуру вице-президента, которая с гарантией привлечет голоса избирателей. И тогда на пост вице-президента будет выдвинут кто-то другой. Ельцин не верил.

Но так в итоге и вышло: вице-президентом в паре с Ельциным избрался Александр Руцкой, который действительно привлек к кандидатуре Бориса Николаевича голоса умеренных коммунистов. За Руцкого охотно голосовали: коммунист, молодой, красивый, летчик, Герой Советского Союза. А дальше все стало развиваться по сценарию Горбачева, когда его вице-президент Геннадий Янаев в августе 1991-го возглавил государственный переворот…

– И уже в 1993 году Ельцин обеими руками был за то, чтобы этот пост упразднить.

– Конечно. Теперь у Ельцина уже был свой собственный опыт, когда вице-президент Руцкой, находясь в Белом доме, возглавил борьбу против президента. Дошло до того, что он призывал авиацию «бомбить Кремль».

Подсчет голосов в первом туре президентских выборов 1996 года (Фото: БОРИС КАВАШКИН/ТАСС)

 

Степень легитимности

– Вынося на референдум вопрос о введении поста президента России, вы, видимо, копировали опыт Союза, где чуть раньше – в марте 1990-го – Горбачев был избран президентом СССР.

– Ровно наоборот. Союзный центр все вопросы, связанные с учреждением поста президента, решал, можно сказать, «кулуарно» – на уровне съезда народных депутатов. А это, при всем уважении, чуть больше 2200 человек. Мы же совершенно осознанно пошли на референдум и всенародные выборы.

Я уверен, что Горбачев совершил трагическую ошибку, отказавшись от всенародных выборов президента СССР. Возможно, после пяти лет перестройки он больше не чувствовал прежней поддержки людей и не хотел рисковать.

Однако президент, избранный депутатами, всегда политически слабее, чем президент, избранный населением. У теоретиков права есть такое не очень формализованное, но тем не менее вполне осязаемое понятие – степень легитимности. Власть, полученная напрямую от населения, всегда надежнее, устойчивее, стабильнее, чем власть, полученная от посредников, в данном случае – от депутатского корпуса. Думаю, что если бы президента СССР избирало все население, то в 1991 году ситуация, наверное, могла бы развиваться по-другому, без распада страны.

– Какова была роль Ельцина в появлении президентского поста?

– Трудно сказать однозначно. С моей точки зрения, на его окончательное решение повлияло развитие политической ситуации. В 1990 году, когда заработала Конституционная комиссия, в предварительных проектах новой российской Конституции были разные варианты – и с постом президента, и без него. Ельцин, как мне кажется, уже тогда симпатизировал проектам, предусматривавшим введение этого поста, но явного предпочтения не выражал. Тем не менее весной 1991 года он дал прямое поручение – писать закон «О президенте». К тому моменту кризис в экономике дошел до предела, и не последнюю роль в этом сыграл развал управления на союзном уровне. Пока экономисты спорили, какую программу выхода из кризиса выбрать, союзное руководство уже билось в агонии. Все эти обмены денег в трехдневный срок, указы против «экономического саботажа» и забастовок угольщиков, обещания компенсировать повышение цен на продукты, скакнувших не на проценты, а в разы… Кроме того, по всему СССР давно полыхали конфликты. И нужны были реальные рычаги, чтобы удержать ситуацию, хотя бы в России. Так что можно сказать, что введение поста президента РСФСР было ельцинским политическим решением. Уже не было времени дожидаться, когда Конституционная комиссия договорится по проекту новой Конституции, надо было вводить этот пост, как говорится, здесь и сейчас.

Вице-президент СССР Геннадий Янаев недолго находился в одной политической лодке с президентом СССР: в августе 1991-го Янаев вошел в состав ГКЧП, объявившего об отстранении Михаила Горбачева от власти (Фото: РИА Новости)

– В какой мере Ельцин понимал, что пост президента создается «под него», и в какой мере он исходил из того, что это даст ему не просто должность в Российской Федерации, а некий рычаг для противостояния с союзным центром, с Горбачевым?

– То, что первым президентом России станет он, на мой взгляд, было очевидно. То, что пост всенародно избранного президента поможет отстаивать интересы РСФСР в противостоянии с союзным центром и всеми его «планами автономизации», Ельцин понимал тоже. Но совершенно точно он не считал введение поста президента каким-то чисто техническим ходом ради победы над Горбачевым. Было понятно, что происходит нечто большее, меняется вся существующая модель власти и управления, что на смену советской системе с КПСС во главе идет демократическая президентская республика. То есть Ельцин понимал, что президентский пост вводится не на один раз и не только «под него», а будет существовать и после него.

 

Споры о сроках

– О чем спорили – помимо того, вводить, собственно, или не вводить пост президента?

– Много споров было по поводу полномочий президента, а также о сроках этих полномочий. Рассматривались французская модель (семь лет) и американская (четыре года). Мое мнение заключалось в том, что четыре года – для России это не срок, слишком мало. Особенно в переходные революционные периоды. В итоге был найден компромиссный вариант – пятилетний президентский срок, но с ограничением по возрасту (президентом мог быть гражданин России не старше 65 лет).

Депутаты, которые были и против Ельцина, и против самого поста президента, посчитали такой вариант приемлемым: мол, ну ладно, сейчас мы, скорее всего, проиграем, пост президента будет введен «под Ельцина». Но он им сможет воспользоваться только один раз, а уже через пять лет мы возьмем реванш, следующим будет наш президент.

В октябре 1993-го у вице-президента России Александра Руцкого нашлось больше общего с председателем Верховного Совета РФ Русланом Хасбулатовым, нежели с президентом Борисом Ельциным (ВЛАДИМИР МАШАТИН/ТАСС)

– Ельцину в феврале 1991-го исполнилось 60 лет, а значит, к следующим президентским выборам, которые должны были состояться в июне 1996 года, он уже перевалил бы 65-летний рубеж и больше баллотироваться не смог бы. То есть получалось, что Ельцин мог быть избран только на один срок?

– Да, в этом и состоял политический компромисс. Не семь лет, а пять, и лишь на один срок, то есть если он и победит, то не навсегда.

– В новой Конституции, принятой в декабре 1993 года, возрастные ограничения уже были сняты…

– Да, но одновременно был сокращен срок полномочий президента – с пяти до четырех лет.

– Когда и как возникла добавка «подряд» к формуле «не более двух сроков»?

– Могу признаться, что я записал эти слова. Для меня как юриста их очевидность не подлежит сомнению. Имеется в виду, что два срока, если они идут подряд, – это максимум. Если же не подряд, то нет никаких проблем, пожалуйста. Никакой интриги вокруг этой формулировки, и даже дискуссии, тогда не было.

 

Кризис 1993 года

– С чем вы связываете конституционный кризис 1992–1993 годов? Означал ли он, что та конституционная модель, которая была выработана вами в 1991-м, была нежизнеспособной, или же в основе кризиса лежали не системные проблемы, а столкновение личностей – Ельцина, Руцкого и Руслана Хасбулатова?

– Ну, я все-таки в свое время учился по Марксу – я имею в виду, не идеологии, а анализу. А Маркс учит, что в основе социальных конфликтов лежат интересы – интересы класса, слоя, группы людей. Если интересы одних групп сталкиваются с интересами других, то появляются лидеры, которые возглавляют соответствующие процессы, и внешне это действительно выглядит как столкновение личностей.

На протяжении нескольких лет Сергей Шахрай был правой рукой Бориса Ельцина. По крайней мере, если дело касалось юридических вопросов (Фото: АЛЕКСАНДР СЕНЦОВ/ТАСС)

Но в реальности это не так. В начале 1990-х годов имело место столкновение советской политической системы и новой, демократической. Почему произошло столкновение, приведшее к такому кризису? Потому что и та и другая система одновременно оказались юридически оформлены. В действовавшей тогда Конституции был реализован еще ленинский принцип «Вся власть Советам!», поскольку власть принадлежала съезду народных депутатов, который избирался напрямую гражданами. Это была советская коллегиальная система, не подразумевавшая разделения властей.

Я несколько лет был членом Президиума Верховного Совета РСФСР, и все это время депутаты боролись не за то, чтобы проверять правительство, а за то, чтобы им реально руководить и все контролировать, то есть назначать и снимать министров, не просто утверждать бюджет, а делить его и указывать, как тратить деньги. Все время спор шел о конкретных властных полномочиях и материальных ресурсах.

И одновременно абсолютно конкретные полномочия принадлежали президенту, также избранному всем населением.

Владимир Путин и Борис Ельцин на Соборной площади Московского Кремля 7 мая 2000 года (Фото: АЛЕКСАНДР ЧУМИЧЕВ/ТАСС)

Из-за многочисленных и несогласованных поправок действовавшая на тот момент Конституция не просто была похожа на «лоскутное одеяло», но и сама стала источником политического конфликта. Потому что в ней самой было заложено двоевластие. Так, если брать статьи о полномочиях тогдашнего парламента, то получалось, что главный в стране – председатель Верховного Совета Хасбулатов. А если взять статьи, касающиеся полномочий президента, то оказывалось, что главный – Ельцин. Так что системная «сшибка» стала почвой для столкновения личностей.

– Был ли цивилизованный выход из этой ситуации?

– В тех конкретных условиях это был «нулевой вариант» – досрочные выборы и президента, и депутатов. Если бы по итогам референдума, который прошел 25 апреля 1993 года (так называемый референдум «да-да-нет-да»), через три месяца одновременно состоялись досрочные выборы обеих ветвей власти, то, возможно, стрельбы в центре Москвы в октябре 1993-го не было бы.

Но Ельцин со своей командой считали, что это они победили на референдуме, а потому именно он и правительство Егора Гайдара получили поддержку граждан. Депутаты же не были согласны с тем, что они проиграли, и их поддержал Конституционный суд, который истолковал итоги референдума таким образом, что вопрос о недоверии депутатам не набрал 50% голосов всех граждан (большинство за недоверие депутатам было от пришедших на референдум), а значит, депутатский корпус также легитимен.

Впрочем, уже в начале октября 1993-го, за несколько дней до трагедии, когда в Свято-Даниловом монастыре по инициативе патриарха Алексия II начались переговоры враждующих сторон, мы привезли письмо от Ельцина с согласием на одновременные досрочные выборы и президента, и парламента. Представитель Хасбулатова тогда спрятал это письмо в нагрудный карман пиджака: может быть, самому Хасбулатову он его и показал, но депутатам о предложениях Ельцина не сказал – это я достоверно знаю. Депутатский корпус не знал, что можно не обороняться и не стрелять, а просто пойти вместе с Ельциным через три месяца на новые выборы. Но в тот момент нервы у всех уже были предельно напряжены.

Возможно, если бы «нулевой вариант» всплыл летом 1993 года и в августе или сентябре прошли бы выборы, тогда кровавого столкновения двух систем получилось бы избежать.

Борис Ельцин объявил о своем уходе в отставку в новогоднем обращении к гражданам России 31 декабря 1999 года

– Почему не удалось эту советскую стихию, так сказать, купировать, ограничить еще тогда, когда только возникала концепция президентской республики?

– Потому что этого не позволяла сделать инерция политической системы. Сейчас читатели, может быть, этого уже и не вспомнят, но еще в 1989 году в Москве, по всей стране проходили многотысячные (в столице – под 200 тыс. участников) митинги под лозунгом «Вся власть Советам!». Речь шла о том, что власть надо вернуть тем, за кем она записана в Конституции, то есть забрать ее у всевластной КПСС и передать Советам народных депутатов. Тогда это понималось как шаг к демократии. И в 1990-м идти против идеи власти Советов было политически невозможно, это было бы движение против течения.

– Оправдалась ли, с вашей точки зрения, сама идея президентской власти?

– Безусловно. У нас по-другому нельзя. Мощных системообразующих партий – именно партий, во множественном числе, – у нас нет. Вы знаете, я за сильный парламент, сам пять раз был депутатом. Но если нет мощной партийной системы, отдать ключевые полномочия туда, где ими не могут правильно распорядиться, где все увязает в каких-то бесконечных конфликтах, как это было до конца 1990-х, – это все равно что выбросить власть в мусоропровод. Однако я уверен, что функции и полномочия парламента будут постепенно нарастать. Это уже происходит. Ведь по Конституции парламенту отдано главное – право финансового контроля над правительством. А если ты контролируешь бюджет, иными словами – деньги в стране, ты, как говорится, держишь Бога за бороду.

Владимир Путин на церемонии инаугурации в Андреевском зале Большого Кремлевского дворца 7 мая 2012 года (Фото: KREMLIN.RU)

– Теперь, спустя почти три десятилетия после введения поста президента России, как бы вы охарактеризовали главное достоинство президентской республики?

– Думаю, в такой стране, как Россия, где проживает почти двести народов, с такой огромной территорией, со сложным федеративным устройством и с той политической культурой, которая досталась нам от наших предков, пост президента – это объединяющий, стержневой элемент. Это общенациональный институт, доказавший свою эффективность в тяжелейших коллизиях, с которыми сталкивалась Россия. Этот институт и сейчас позволяет решать сложнейшие задачи развития страны. И я уверен, что и в дальнейшем президентская республика будет востребована в России.

 

Первые выборы

12 июня 1991 года

Избиратели отдавали свои голоса не только за президента, но и за вице-президента: кандидаты баллотировались парами. Срок полномочий главы государства и его напарника составлял пять лет.

Явка: 76,66%

Борис Ельцин и Александр Руцкой 57,30% (45 552 041 голос)

Николай Рыжков и Борис Громов 16,85% (13 359 335 голосов)

Владимир Жириновский и Андрей Завидия 7,81% (6 211 007 голосов)

Аман Тулеев и Виктор Бочаров 6,81% (5 417 464 голоса)

Альберт Макашов и Алексей Сергеев 3,74% (2 969 511 голосов)

Вадим Бакатин и Рамазан Абдулатипов 3,42% (2 719 757 голосов)

«Против всех» – 1,92% (1 525 410 голосов)

Инаугурация Бориса Ельцина состоялась 10 июля 1991 года

 

Вторые выборы

16 июня 1996 года

(первый тур)

В Конституции, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, срок полномочий президента был сокращен с пяти до четырех лет. Тем не менее полномочия Бориса Ельцина, занявшего этот пост в 1991-м, сохранялись до 1996 года, как было определено первоначально. Кроме того, был упразднен пост вице-президента, поэтому граждане выбирали теперь только президента.

Явка: 69,81%

Борис Ельцин – 35,28% (26 665 495 голосов)

Геннадий Зюганов – 32,03% (24 211 686 голосов)

Александр Лебедь – 14,52% (10 974 736 голосов)

Григорий Явлинский – 7,34% (5 550 752 голоса)

Владимир Жириновский – 5,70% (4 311 479 голосов)

Святослав Федоров – 0,92% (699 158 голосов)

Михаил Горбачев – 0,51% (386 069 голосов)

Мартин Шаккум – 0,37% (277 068 голосов)

Юрий Власов – 0,20% (151 282 голоса)

Владимир Брынцалов – 0,16% (123 065 голосов)

«Против всех» – 1,54% (1 163 921 голос)

 

3 июля 1996 года

(второй тур)

Явка: 68,88%

Борис Ельцин – 53,82% (40 402 349 голосов)

Геннадий Зюганов – 40,31% (30 104 589 голосов)

«Против всех» – 4,82% (3 603 760 голосов)

 

Инаугурация Бориса Ельцина состоялась 9 августа 1996 года

 

Третьи выборы

26 марта 2000 года

(досрочные)

Выборы проводились раньше срока, так как предыдущий президент, Борис Ельцин, ушел в отставку 31 декабря 1999 года.

Явка: 68,64%

Владимир Путин – 52,94% (39 740 467 голосов)

Геннадий Зюганов – 29,21% (21 928 468 голосов)

Григорий Явлинский – 5,80% (4 351 450 голосов)

Аман Тулеев – 2,95% (2 217 364 голоса)

Владимир Жириновский – 2,70% (2 026 509 голосов)

Константин Титов – 1,47% (1 107 269 голосов)

Элла Памфилова – 1,01% (758 967 голосов)

Станислав Говорухин – 0,44% (328 723 голоса)

Юрий Скуратов – 0,43% (319 189 голосов)

Алексей Подберезкин – 0,13% (98 177 голосов)

Умар Джабраилов – 0,10% (78 498 голосов)

«Против всех» – 1,88% (1 414 673 голоса)

Инаугурация Владимира Путина состоялась 7 мая 2000 года

 

Четвертые выборы

14 марта 2004 года

Явка: 64,38%

Владимир Путин – 71,31% (49 565 238 голосов)

Николай Харитонов – 13,69% (9 513 313 голосов)

Сергей Глазьев – 4,10% (2 850 063 голоса)

Ирина Хакамада – 3,84% (2 671 313 голосов)

Олег Малышкин – 2,02% (1 405 315 голосов)

Сергей Миронов – 0,75% (524 324 голоса)

«Против всех» – 3,45% (2 396 219 голосов)

 

Инаугурация Владимира Путина состоялась 7 мая 2004 года

 

Пятые выборы

2 марта 2008 года

В 2006 году из избирательных бюллетеней была убрана графа «Против всех».

Явка: 69,81%

Дмитрий Медведев – 70,28% (52 530 712 голосов)

Геннадий Зюганов – 17,72% (13 243 550 голосов)

Владимир Жириновский – 9,35% (6 988 510 голосов)

Андрей Богданов – 1,30% (968 344 голоса)

 

Инаугурация Дмитрия Медведева состоялась 7 мая 2008 года

 

Шестые выборы

4 марта 2012 года

30 декабря 2008 года президент Дмитрий Медведев подписал закон РФ о внесении поправки к Конституции, согласно которой срок полномочий президента России был увеличен с четырех до шести лет.

Явка: 65,34%

Владимир Путин – 63,60% (45 602 075 голосов)

Геннадий Зюганов – 17,18% (12 318 353 голоса)

Михаил Прохоров – 7,98% (5 722 508 голосов)

Владимир Жириновский – 6,22% (4 458 103 голоса)

Сергей Миронов – 3,85% (2 763 935 голосов)

 

Инаугурация Владимира Путина состоялась 7 мая 2012 года