Кризисный орган власти

75 лет назад, в ночь с 30 июня на 1 июля 1941 года, был создан Государственный комитет обороны (ГКО) СССР. О деятельности этого чрезвычайного органа управления «Историку» рассказал директор Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), кандидат исторических наук Андрей Сорокин.

Фото: Наталья Львова

ГКО был создан в самые тяжелые дни Великой Отечественной войны. Впрочем, его создание в случае чрезвычайной ситуации могли бы предусмотреть заранее…

Почти импровизация

– Уровень централизации управления страной оказался чрезвычайно высоким еще в довоенный период. В чем заключалась специфика работы ГКО? Каковы его главные функции?

– Вы правы: централизация управления была предельно высокой. При этом властные полномочия в основном концентрировались не в институтах, а в руках фактического руководителя СССР Иосифа Сталина. Так что роль ГКО была важна не столько в плане централизации властных полномочий, сколько с точки зрения нахождения понятной аппарату и населению формы управления в тех экстремальных условиях. И такая форма была найдена именно в этом институте.

Вместе с тем мы должны понимать, что, строго говоря, люди, создавшие ГКО, не придумали ничего принципиально нового. В годы Гражданской войны функционировал Совет труда и обороны (СТО), в межвоенный период трансформированный и просуществовавший до 1937 года. СТО по своим функциям очень напоминает ГКО. Таким образом, члены Политбюро ЦК ВКП(б), приехавшие на Ближнюю дачу Сталина 30 июня 1941 года с предложением создать ГКО, не изобрели чего-то неизвестного ранее. Скорее стоит удивляться тому, что имевшийся опыт оказался к 1941 году основательно подзабыт и не учитывался в качестве элемента некоего плана действий в чрезвычайной обстановке. Почему-то политические руководители СССР заранее не продумали порядок и задачи функционирования органов госуправления в случае начала войны.

Сам факт и обстоятельства спонтанного образования ГКО диагностируют наличие кризиса государственного управления, с которым страна вступила в войну. Мне, как руководителю госучреждения, это понятно лучше, чем многим нашим гражданам. У меня в сейфе хранится целый ряд запечатанных пакетов, содержащих для меня, как руководителя определенного учреждения, инструкции на случай возникновения той или иной чрезвычайной ситуации. Очевидно, что политическое руководство СССР накануне вторжения вермахта на территорию нашей страны ни для себя, ни для руководителей низшего уровня таких инструкций не предусмотрело. Знакомясь со справками начального периода войны, исходящими от низового партийного аппарата, от секретарей райкомов и обкомов, сплошь и рядом натыкаешься на свидетельства о том, что ни партийные, ни советские работники попросту не знали, что им делать в этих экстремальных условиях!

Что же касается функций ГКО, то они не были прописаны. В ночь с 30 июня на 1 июля подготовили постановление о его создании, которое сразу же было опубликовано. Но никакой разработки нормативных документов за этим не последовало. Со Ставкой Верховного главнокомандования (Ставка ВГК) получилось примерно то же самое. Она была создана 23 июня 1941 года как Ставка главного командования, а уже 10 июля пришлось прибегать к мерам по ее реорганизации и появилось новое название чрезвычайного органа высшего военного управления – Ставка Верховного командования. Теперь ее возглавил Сталин, который ранее дистанцировался от этой роли. И лишь 8 августа специальным постановлением было введено то название должности Сталина, которое сохранилось до конца Великой Отечественной, – Верховный главнокомандующий. Все эти факты демонстрируют недостаточный уровень организационной готовности к войне.

Всё в одних руках

– Но ведь и дальше четкого разграничения функций между ГКО, Ставкой ВГК, Совнаркомом и Политбюро ЦК не было?

– Не было. Маршал Георгий Жуков в воспоминаниях признавался, что он не всегда понимал, на заседание какого органа управления его пригласили. В большинстве случаев по итогам заседания Сталин отдавал указания, решением какого органа оформлять ту или иную договоренность.

В начале войны Сталин сосредоточил в своих руках все функционально высшие должности, за исключением должности председателя Президиума Верховного Совета СССР (ее по-прежнему занимал Михаил Калинин). В 1941 году Сталин был и генеральным секретарем ЦК ВКП(б), и председателем Совета народных комиссаров, и наркомом обороны, и Верховным главнокомандующим, и председателем ГКО. Вопрос распределения функций решался исходя из соображений целесообразности. Причем можно проследить, как эти функции менялись на протяжении войны, не будучи нигде формально зафиксированными. Не редкостью было и их дублирование.

Вне созданной Сталиным системы государственного управлениясложно себе вообразить, что страна могла бы удержаться на грани той катастрофы, перед которой оказалась осенью 1941 годаПо документам видно, что в самые первые дни войны основные решения принимались на заседаниях Политбюро ЦК ВКП(б). В том числе по чисто военным вопросам, связанным с мобилизацией и распределением высших военных кадров. Государственный комитет обороны стал центром принятия решений по главным вопросам лишь дней через десять после его образования. Совнарком в военные годы выполнял скорее функции аппарата ГКО. Ведь своего аппарата у комитета так и не было. По сути дела, все должностные лица, ставшие членами ГКО, использовали для работы в нем свои собственные аппараты. Это же были люди, занимавшие ключевые должности в руководстве Советского Союза.

Кроме того, было создано более 60 местных отделений ГКО во главе с уполномоченными. Эти отделения также не имели своего аппарата, в работе использовались органы власти на местах.

По мере того как преодолевался кризис в госуправлении и жизнь входила в более-менее упорядоченное русло, ГКО все больше начинал играть роль скорее Совнаркома, нежели органа военного управления. К концу Великой Отечественной большинство военных вопросов ушло в Ставку ВГК и оформлялось там, а политические вернулись в Политбюро ЦК ВКП(б).

– Возглавлявший Главное управление тыла Вооруженных сил СССР генерал армии Андрей Хрулёв так рассказывал о работе ГКО: «Заседания проходили каждый день и в любые часы, после приезда Сталина. Никто не декларировал, что должно быть так, так сложилось». Описанию Хрулёва можно доверять? Он не упрощает ситуацию?

– Не думаю, что он ее упрощает. Более того, его высказывание коррелирует с тем признанием Жукова, о котором я говорил. Кстати, Хрулёв в воспоминаниях опроверг распространенную точку зрения, что Сталин никогда ни о чем не забывал. По словам Хрулёва, Сталин неоднократно отдавал противоречивые указания и не всегда имел возможность отследить их выполнение. В результате не все его указания исполнялись.

Постановление Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР о создании Государственного комитета обороны от 30 июня 1941 года. Рукопись. Заголовок и пометы сделаны И.В. Сталиным простым карандашом, текст и правка красным карандашом – автограф Г.М. Маленкова

Массив документов первого периода войны позволяет характеризовать состояние органов госуправления как дезорганизацию, преодолевавшуюся в ходе развернутой по разным направлениям работы. Так, итоговую эффективность проведенной в 1941 году эвакуации по 10-балльной шкале, наверное, можно оценить в 9,5 балла. Тем не менее нельзя не заметить, что на первых порах некоторые решения ГКО прямо противоречили одно другому. Возьмем для примера эвакуацию танковых заводов из Ленинграда. Сначала было принято решение эвакуировать Кировский и Ижорский заводы. Потом эвакуацию приостановили. Затем вновь возобновили. В результате те мощности, что оказались в осажденном Ленинграде, работали с невысокой эффективностью и фронт получил значительно меньше боевых машин, чем это было бы возможно. Похожим образом дела обстояли с оборудованием Волховстроя, которое сперва вывезли в Среднюю Азию, а потом повезли обратно. И если в приведенных здесь случаях решения принимались в том числе под влиянием обстановки на фронтах, то целый ряд других примеров неверных решений можно объяснить лишь организационной неразберихой.

– Судя по всему, не было и плана действий на случай возникновения непосредственной угрозы Москве?

– В мае 1941 года руководитель Моссовета Василий Пронин написал Сталину докладную записку с предложением разработать инструкцию по эвакуации населения столицы в случае войны. И получил от Сталина по рукам за эту инициативу. Вместо того чтобы ускорить подготовку именно таких документов, равно как и разработку плана поведения органов госуправления в целом, вождь блокировал все подобного рода попытки.

Так что я не склонен списывать ситуацию, возникшую в Москве 16 октября 1941 года, на паникерские настроения тех или иных должностных лиц. Наученные горьким опытом люди принимали к исполнению требование о немедленной эвакуации и поступали в соответствии со своими личными представлениями о том, как надо действовать в чрезвычайной обстановке. И здесь мы вновь возвращаемся к тому, что никаких нормативных документов, которые регламентировали бы поведение руководителей на разных этажах управления, на случай «Ч» предусмотрено не было. Обратим внимание на тот факт, что сначала в Москве было принято постановление об эвакуации, а осадное положение ввели лишь четыре дня спустя. Хотя последовательность действий должна была бы быть прямо противоположной. В первую очередь надлежало объявить осадное положение, обеспечить порядок и назначить людей, отвечающих за принятие решений по эвакуации и ее проведение. А при том алгоритме, что имел тогда место, паника в Москве была неизбежна.

Конечно, серьезная подготовка к войне велась. Но она велась по отдельным направлениям. Синтезирующих эту деятельность интеллектуальных продуктов, которые регламентировали бы поведение военных, хозяйственников, политических органов, на случай войны не было. На мой взгляд, именно в этом ключевая проблема. Мы привыкли обсуждать вопрос о том, сколько и какого качества у нас были танки и самолеты. А главная проблема лежит в иной плоскости – в подготовке органов государственного управления к дню «Ч». Такой подготовки не было. И в этом – прямая политическая ответственность первого лица страны.

Государственный комитет обороны СССР

ГКО был создан совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР от 30 июня 1941 года. В его состав помимо председателя И.В. Сталина и заместителя председателя В.М. Молотова вошли также К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков и Л.П. Берия (в мае 1944 года назначен заместителем председателя ГКО). В феврале 1942 года членами ГКО стали Н.А. Вознесенский, А.И. Микоян, Л.М. Каганович, в ноябре 1944 года – Н.А. Булганин (вместо К.Е. Ворошилова).

Органами ГКО на местах являлись городские комитеты обороны во главе с уполномоченными (в союзных и автономных республиках). Городские комитеты обороны создавались в некоторых областных центрах и больших городах. Они включали в себя представителей советских и партийных органов, руководителей органов НКВД и военного командования. Органы ГКО действовали одновременно и через конституционные органы власти и управления.

Первое постановление ГКО – «Об организации производства средних танков Т-34 на заводе "Красное Сормово"» – вышло 1 июля 1941 года, а последнее – № 9971, «Об оплате остатков нескомплектованных элементов боеприпасов, принятых от промышленности и находящихся на базах НКО СССР и НКВМФ», – 4 сентября 1945 года.

Сталин был трудоголиком

– В годы войны Сталин работал с огромным количеством документов, встречался со многими людьми, вникал в детали управления. Он вел себя так в силу своего характера или же иных вариантов эффективно руководить страной у него не было?

– И то и другое. Институционально сложилась определенная система управления, которая получила свое завершающее оформление в начале 1930-х годов, когда Сталин стал полновластным руководителем СССР и должен был в силу этого выполнять множество функциональных обязанностей.

Справедливости ради стоит сказать, что линия на сосредоточение власти в одном центре, а затем и в одних руках прослеживается с 1917 года. Все предпосылки к институциональной централизации были созданы задолго до войны, уже вскоре после прихода большевиков к власти. Центр большевистской партии стал ядром политической системы и генератором решений, которые спускались для исполнения в различные органы управления. «Утвердить в советском порядке» – так в большинстве своем заканчивались заседания Политбюро в ранний период существования советской власти, органы которой – номинально, но не фактически – и являлись высшими органами управления.

Самыми тяжелыми были первые месяцы Великой Отечественной войны, когда вермахт сумел создать угрозу столице СССР Москве

В то же время особенности личности и характера Сталина играли свою роль в этой централизации управления. Не приходится сомневаться в его мнительности и подозрительности, которые подталкивали вождя к контролю и перепроверкам. Но даже если бы он был в десять раз менее мнителен и подозрителен, то все равно, делая свою работу, должен был бы вникать в детали. Очевидно и то, что Сталин был трудоголиком. Он работал больше половины суток. Докапывался до сути принимаемых решений. И так было не только в военный период.

– Как можно оценить эффективность такого типа управления?

– Думаю, что иной возможности эффективно управлять страной в тот момент не было. Во всех системах в чрезвычайной ситуации неизбежно происходит централизация госуправления – с целью сокращения времени на принятие решений. В СССР централизация достигла очень высокого уровня. Она во многом имела положительное значение как раз потому, что решения принимались оперативно, кроме того, она давала возможность быстро исправить ошибки. Вне созданной системы государственного управления трудно себе вообразить, что страна могла бы удержаться на грани той катастрофы, перед которой оказалась осенью 1941 года. Не забудем и о том, что краеугольным элементом этой системы являлось насилие, угроза применения которого зачастую и обеспечивала эффективность реализации принятых решений.

При всем критическом отношении к личности Сталина мне представляется возможным говорить, что централизация госуправления и созданная им система властвования сыграли решающую роль в спасении страны. Хотя именно по вине Сталина страна вступила в войну недостаточно организованной и отмобилизованной. Потери могли бы быть меньшими, если бы ряд необходимых управленческих решений был принят накануне войны, а не в ходе ее начального периода.

Центры принятия решений

– Во времена перестройки сталинскую систему госуправления стали называть административно-командной, а управленцев считать лишь «винтиками». Корректно ли так характеризовать членов ГКО? Каков, на ваш взгляд, масштаб их личностей? Насколько результативно они работали?

– «Винтиками», наверное, принято называть сотрудников бюрократического аппарата, руководствующихся исключительно инструкциями и ставящих букву нормативного документа выше всего. Перед войной же нормативных документов, как мы знаем, создано не было. Так что действовать руководителям страны на всех этажах власти приходилось, как правило, по ситуации.

Массив документов начального периода войны позволяет характеризовать состояние органов госуправления как дезорганизацию, преодолевавшуюся в ходе развернутой по разным направлениям работыЧлены ГКО были разными людьми – и с точки зрения их способностей, и с точки зрения их возможностей. В любом случае лишь «винтиками» я бы их не считал. В условиях отсутствия работающих институтов подобные управленцы сделать ничего не могут. А члены ГКО в инициативном порядке должны были решать очень многие вопросы, возникавшие на том проблемно-тематическом поле, управлять которым их поставили. Каждый из них на своем месте «винтиком» не являлся. Они были центрами принятия технических и технологических решений, центрами имплементации политических решений в практику управления.

– Насколько жестко во время войны Сталин проверял работу подчиненных? Как реагировал на ошибки и на несвоевременное выполнение указаний? Была ли здесь какая-то система?

– Вы задаете очень точный вопрос. Этот вопрос, как и вообще тема госуправления в годы войны, к сожалению, находится на периферии не только общественного интереса, но и внимания профессиональной историографии…

Между тем затронутая проблема требует серьезного изучения. Ни в документах Политбюро ЦК того времени, ни в документах ГКО мы практически не найдем отражения вопросов контрольного характера. Я не готов точно сказать, занимались ли какие-то структурные подразделения ЦК ВКП(б) контролем над выполнением принятых политических решений в условиях войны.

15 октября 1941 года ГКО СССР принял постановление об эвакуации в столице, а потом, через несколько дней, было введено осадное положение

Нам еще предстоит внимательно изучить документы аппарата ЦК ВКП(б), если мы хотим понять, продолжала ли хоть в какой-то степени функционировать система контроля или в определенный момент произошла такая консолидация советского общества ввиду необходимости сопротивления врагу, что проведение в жизнь принятых решений не требовало повседневного контроля, как в мирное время, когда люди могли уклоняться от исполнения указаний.

– Это одна из актуальных научных проблем?

– Да. Это и научная, и общественная проблема. Вопрос о том, какую роль в мобилизации сил на оборону сыграли контроль над проведением в жизнь решений и система принуждения в целом, крайне важен. Ведь консолидация советского общества не случилась в одночасье, в первые дни войны. Массовый коллаборационизм является тому подтверждением. Как мне представляется, в годы Великой Отечественной произошел последний всплеск Гражданской войны. Так, среди документов Центрального штаба партизанского движения есть донесения из партизанских отрядов, в которых содержатся сведения о допросах изменников Родины. На вопрос о причинах сотрудничества с немцами они в большинстве своем отвечали, что ненавидят советскую власть. Вместе с тем мне абсолютно ясно, что никакой репрессивный режим не способен мобилизовать людей на проявление массового героизма в тылу и на фронте. Невозможно принудить людей жертвовать жизнью. Советские же люди совершали многочисленные акты самопожертвования.

Эволюция управления

– Можно ли по документам ГКО установить, какой период Великой Отечественной войны был для СССР самым тяжелым?

– Не приходится сомневаться в том, что самыми тяжелыми были первые месяцы войны – до начала контрнаступления Красной армии под Москвой. Хотя большие сложности возникли и в 1942 году. Ведь после успешного контрнаступления под Москвой Сталиным овладела некая эйфория, из-за которой были приняты неправильные военные решения. Это обернулось новыми поражениями и отступлением к Сталинграду.

– Менялся ли Сталин как руководитель ГКО в течение войны?

– Убежден, что о Сталине надо говорить не только как об организаторе тыла, но и как о военном руководителе. Тем более что его рост как военачальника заметнее, нежели его эволюция в качестве хозяйственного управленца. Для меня стало откровением знакомство с большим количеством документов начального периода войны, в которых Сталин указывал на необходимость беречь живую силу, отказывал военным в предоставлении резервов, не прошедших этап слаживания. Он вникал в тактические вопросы, в детали перестройки взаимодействия между родами войск, когда обнаружилось, что система управления армией отстает от задач дня. Столкнувшись в первые месяцы Великой Отечественной с военными провалами, с коллапсом системы управления, Сталин взял рычаги управления в свои руки. Поначалу входил во все подробности при разработке войсковых операций, принимал решения, причем зачастую в противовес мнению военных специалистов. И не всегда, как оказывалось, успешные. Но потом доверие к военным постепенно вернулось к Сталину, да и опыт собственных неудач в этой сфере способствовал тому, что он впоследствии дистанцировался от непосредственного, досконального военного планирования, тем не менее оставаясь участником этого процесса и сувереном, принимающим окончательные решения, со всей полнотой ответственности за них.

Массив документов ГКО говорит о том, что Сталин уделял повседневное внимание и организации работы заводов и других предприятий, производству военной техники, трудовым мобилизациям. Причем с течением времени решения ГКО становились более фундированными. Начиная с 1942 года в фонде комитета откладывались многочисленные сопроводительные документы, на основании которых принимались решения. Это свидетельствует о серьезной проработке вопросов. В первый период войны ничего подобного не было. Тогда решения принимали, как правило, на основе экспертных заключений.

Эволюция Сталина как руководителя тыла – еще одна серьезная историографическая проблема. Исследования на эту тему рассыпались на несколько частных сюжетов. Вопрос централизованного управления процессами в тылу ждет своих исследователей.

– В прошлом году вы издали двухтомник «Государственный комитет обороны СССР. Постановления и деятельность. 1941–1945 гг. Аннотированный каталог». Насколько полно он отражает работу ГКО? И все ли документы по ГКО рассекречены?

– Деятельность Государственного комитета обороны СССР – специальное и важное направление работы в РГАСПИ. В массе своей документы фонда ГКО были рассекречены еще 16–18 лет назад. Однако, к сожалению, до сих пор они крайне мало востребованы профессиональными историками, в том числе и военными. А ведь речь идет о документах высшего чрезвычайного органа управления в стране, сосредоточившего всю полноту власти. В наш двухтомник вошло описание 9971 постановления, из них 44 и сегодня находятся на секретном хранении. Все документы фонда были нами практически заново описаны. Таким образом, исследователи получили очень хороший путеводитель по большому количеству важнейших вопросов истории войны.

В Куйбышеве (ныне Самара) был подготовлен бункер на случай эвакуации из Москвы ставки Верховного главнокомандующего И.В. Сталина. На фото: зал заседаний ГКО в «бункере Сталина» (Фото: Николай Никитин/ТАСС)

Мы привыкли обсуждать, сколько у нас было танков и самолетов. А проблема лежит в иной плоскости – в подготовке органов государственного управления к дню «Ч». Такой подготовки не было. И в этом – прямая политическая ответственность первого лица страныРГАСПИ, как мне кажется, среди гражданских архивов является едва ли не главным хранилищем документов, касающихся Великой Отечественной войны, поскольку он сосредоточил фонд не только ГКО, но и Центрального штаба партизанского движения. В личном фонде Сталина хранится полный комплект приказов наркома обороны, а также стенограммы переговоров Сталина по прямому проводу с командующими фронтами. У нас находятся и документы Политбюро ЦК ВКП(б), ЦК и его управлений, решавших огромное количество военных вопросов. Более того, во всех этих фондах отложились документы, исходившие из Ставки ВГК, Генерального штаба, военной разведки, органов госбезопасности и других органов управления.

Одной лишь подготовкой двухтомника, посвященного ГКО, мы свою работу не ограничиваем. Мы обратились в Федеральное архивное агентство с предложением оцифровать этот фонд, и год назад, к юбилею Великой Победы, эта работа была завершена. Сегодня документы ГКО доступны в онлайн-режиме на сайте «Документы советской эпохи». В ближайшее время там появятся документы Совнаркома СССР периода Великой Отечественной войны. Работа по расширению доступа к документам военных лет продолжается, и я очень рад, что именно наш архив дал ей старт.

Беседовал Олег Назаров

ЧТО ПОЧИТАТЬ?

ГОРЬКОВ Ю.А. Государственный комитет обороны постановляет. 1941–1945. Цифры. Документы. М., 2002Государственный комитет обороны СССР. Постановления и деятельность. 1941–1945 гг. Аннотированный каталог. В 2 т. М., 2015